Dans une contribution publiée par l’International Centre for Dialogue Initiatives, l’ancien ambassadeur américain et ancien envoyé spécial du secrétaire général des Nations Unies pour le Sahara occidental, Christopher Ross, se penche sur les pourparlers de Madrid entre le royaume du Maroc et le Front Polisario sous la supervision américaine et en présence de représentants de l’Onu et des deux pays observateurs (Algérie, Mauritanie). Christopher Ross se pose la question pertinente qui focalise l’attention de tous les observateurs : s’agit-il d’un pas en avant ou d’un retour à l’impasse qui a caractérisé ce conflit vieux de 50 ans depuis plusieurs décennies en raison de l’entêtement du Maroc à refuser l’application des résolutions onusiennes appelant à l’organisation d’un référendum d’autodéterminat
La résolution 2797 du Conseil de sécurité des Nations Unies a induit un changement radical dans les efforts déployés pour résoudre le conflit vieux de 50 ans concernant l’avenir du Sahara occidental. S’appuyant sur l’expression de « reconnaissance à l’égard des États-Unis pour leur volonté d’accueillir des négociations dans le cadre de la mission de l’Envoyé personnel », les États-Unis ont de fait pris l’initiative de faciliter et de mener ces négociations, reléguant l’Envoyé personnel du Secrétaire général des Nations Unies au rôle de « co-parrain ». Il reste à voir si ce changement et l’accélération des réunions qui en a résulté mèneront à une percée, à un progrès, ou à un retour à l’impasse.
Marcher sur la fine ligne entre autonomie et autodétermination
Dans un précédent numéro de Diplomacy Now, j’ai analysé l’abandon par le Conseil de sécurité de la position relativement neutre qu’il avait adoptée depuis au moins 2003 et son adoption d’une nouvelle approche « prenant pour base la proposition d’autonomie du Maroc… [et… reconnaissant] qu’une véritable autonomie pourrait représenter l’issue la plus réaliste ». Autre innovation renforçant la centralité de la proposition marocaine, la résolution ne mentionnait pas la proposition de référendum du Front Polisario. De plus, conformément à la position de Rabat, elle ne faisait aucune distinction entre les deux parties au conflit et les deux États voisins/observateurs. Elle maintenait cependant l’exigence d’une « solution politique finale et mutuellement acceptable qui garantisse l’autodétermination du peuple du Sahara occidental » et ajoutait qu’elle « encourageait les parties à soumettre des propositions en vue d’une solution finale mutuellement acceptable ».
Trois réunions successives
Se fondant sur cette résolution et sur la volonté affichée du président américain Donald J. Trump de mettre fin aux conflits, les États-Unis, à l’origine de la résolution et désormais moteur de la relance du processus de négociation après une interruption de près de sept ans, ont convoqué trois réunions non annoncées des parties en janvier et février. La première réunion s’est tenue au Département d’État à Washington à la mi-janvier ; la deuxième les 8 et 9 février à l’ambassade des États-Unis à Madrid ; et le troisième les 23 et 24 février, à nouveau à Washington.
D’autres réunions sont prévues, mais n’ont pas encore été annoncées.
Ont été signalés, sans toutefois que leur présence ait été officiellement confirmée :
• Massad Boulos, conseiller principal des États-Unis pour les affaires arabes et africaines, et l’ambassadeur Mike Waltz, représentant permanent des États-Unis auprès des Nations Unies, en tant que co-parrains.
• Staffan de Mistura, envoyé personnel des Nations Unies, en tant que co-parrain.
• Une délégation marocaine conduite par le ministre des Affaires étrangères, Nasser Bourita, et comprenant Mohamed Yassine Mansouri, chef du Département général du développement et du service social (GDSD), et l’ambassadeur Omar Hilale, représentant permanent des États-Unis auprès des Nations Unies.
• Une délégation du Polisario conduite par le ministre des Affaires étrangères, Mohamed Yeslam Beisat, et comprenant Sidi Mohamed Ammar, représentant à New York, et Mouloud Said, représentant à Washington.
• Une délégation algérienne conduite par le ministre des Affaires étrangères, Ahmed Attaf.
• Une délégation mauritanienne conduite par le ministre des Affaires étrangères, Mohamed Salem Ould Merzoug.
Ces réunions étaient les premières réunions ministérielles jamais convoquées exclusivement sur le Sahara occidental. Les débats se sont déroulés à huis clos – aucun communiqué n’a été publié – et la couverture médiatique s’est limitée à des sources anonymes réaffirmant les positions de longue date des parties, que l’on peut résumer ainsi :
• Maroc : La résolution 2797 stipule clairement que la proposition d’autonomie est la seule base possible pour un règlement. En tant que partie au conflit, l’Algérie doit obtenir l’acceptation de cette proposition par le Polisario.
• Polisario : Sa présence s’inscrit dans le cadre de son engagement diplomatique continu et ne signifie pas l’acceptation de la proposition marocaine. Seul un référendum d’autodétermination peut résoudre le conflit.
• Algérie : Elle n’est pas partie au conflit, mais, en tant qu’observatrice, elle est disposée à aider le Maroc et le Polisario à parvenir à une solution mutuellement acceptable incluant un référendum d’autodétermination.
• Mauritanie : En tant qu’observatrice, elle maintient sa politique de longue date de « neutralité positive » et aidera les parties à trouver une solution par tous les moyens possibles.
Plan d’autonomie élargie du Maroc
Atalayar, média numérique espagnol bien connecté au Maroc, fait figure d’exception au manque de couverture médiatique. Le 12 février, quelques jours après la réunion de Madrid, il a publié un résumé de 40 pages de la proposition d’autonomie initiale du Maroc, qui n’en comptait que quatre. Atalayar la présente comme le fruit d’un travail coordonné par trois conseillers royaux : Taieb Fassi-Fihri, Omar Aziman et Fouad Ali El Himma.
Selon Atalayar, les participants à la réunion de Madrid ont adopté cette proposition élargie comme document technique de négociation. Conformément à la feuille de route convenue à Madrid, un comité technique permanent d’experts travaillera à son approbation lors des prochaines réunions. Aucune autre source n’a confirmé cette information.
Le conseiller américain Massad Boulos sur le processus de négociation
Autre exception notable : les interviews accordées par le conseiller américain Massad Boulos sur différents aspects du processus de négociation lors de la Conférence de Munich sur la sécurité, qui s’est tenue du 13 au 15 février. Boulos a confirmé que lui et l’équipe américaine travaillaient dans le cadre de la résolution 2797, malgré une position nationale américaine différente. Il a qualifié la participation des « quatre parties » et leur acceptation de cette résolution « historique » d’indicateurs positifs, mais a refusé de commenter le contenu des discussions, invoquant la demande de confidentialité des parties. Il a toutefois indiqué que chaque partie était concernée, « d’une manière ou d’une autre », par la recherche d’une solution, en fonction des spécificités de chaque question. Les Sahariens occidentaux et les Marocains sont les parties concernées par la question de l’autonomie, et « les deux parties » devront trouver une solution acceptable. L’Algérie et la Mauritanie participent en tant qu’observateurs, sans intervenir dans les détails des discussions, mais en soutenant le processus de recherche d’une solution consensuelle. Le conflit dure depuis cinquante ans, les enjeux sont complexes et leur résolution pourrait prendre du temps, mais les États-Unis espèrent qu’elle sera rapide.
Boulos a ajouté que les États-Unis et l’Algérie étaient en train de nouer un véritable partenariat à long terme. Il y a un an, un accord de défense et de sécurité a été signé, constituant une première étape très positive. Les États-Unis apprécient le soutien apporté par le président Tebboune, le ministre des Affaires étrangères Attaf et leur équipe dans la recherche d’une solution qui fasse l’unanimité entre les parties.
L’ONU a qualifié les pourparlers d’« encourageants ».
Pour souligner que l’Envoyé personnel reste impliqué, le porte-parole de l’ONU, M. Dujarric, a déclaré aux médias le 25 février : « En étroite collaboration avec les États-Unis, en tant que référent pour le Sahara occidental au Conseil de sécurité, M. Staffan de Mistura a coprésidé les négociations à Washington, D.C., les 23 et 24 février. Il s’agissait de la troisième réunion interministérielle coprésidée sur le Sahara occidental depuis janvier. Les négociations ont permis des discussions approfondies, s’appuyant sur la proposition d’autonomie du Maroc, conformément à la résolution 2797 (2025) du Conseil de sécurité. C’est encourageant, et un travail important reste nécessaire, notamment sur la question cruciale de l’autodétermination du peuple du Sahara occidental, pour parvenir à une solution mutuellement acceptable au conflit. »
Où en est la recherche d’un accord ?
Si les trois réunions tenues à ce jour ne constituent pas une percée, elles représentent néanmoins un pas en avant. Après des années d’absence, le Polisario et l’Algérie ont accepté de rejoindre le Maroc et la Mauritanie à la table des négociations, et les États-Unis ont imposé aux parties un rythme de discussions inédit. De nombreuses questions épineuses restent à régler. À l’avenir, ce processus de négociation relancé aboutira-t-il à une solution politique mutuellement acceptable, garantissant l’autodétermination du peuple du Sahara occidental ?
Sous la pression des États-Unis – qui ont clairement exprimé leur soutien à la résolution 2797 et leur rejet de toute alternative à la proposition marocaine – le Polisario est contraint de renoncer à son appel à un référendum pour déterminer l’avenir du Sahara occidental et de négocier un régime d’autonomie au sein de la souveraineté marocaine. Après cinquante ans de lutte pour l’indépendance, cette perspective est difficile à accepter.
Autonomie du Sahara occidental depuis Rabat
Une telle proposition serait plus facilement acceptée si une véritable autonomie était offerte, conférant aux Sahariens occidentaux un contrôle maximal sur les affaires du territoire, notamment l’exploitation de ses ressources naturelles (phosphates et autres minéraux), la pêche, les sources d’énergie et le tourisme.
À ce jour, la proposition marocaine élargie, du moins dans le résumé publié par Atalayar, subordonne de nombreuses activités d’un Sahara occidental « autonome » à des organes de supervision basés à Rabat. Elle prévoit même la suspension de l’autonomie dans certaines circonstances. De toute évidence, un travail considérable reste à accomplir pour transformer cette proposition en un document crédible. Il est fort probable que le gouvernement marocain, très centralisé malgré ses efforts de régionalisation, ne parvienne pas à aller jusqu’au bout, d’autant plus que la pleine autonomie revendiquée par les Sahariens occidentaux pourrait susciter des revendications similaires dans le Rif et d’autres régions du Maroc. Face à l’insistance des États-Unis et à la menace infondée d’une action du Congrès visant à déclarer le Polisario organisation terroriste, la stratégie du Polisario pourrait consister à s’engager à contrecœur sur la proposition marocaine, partant du principe que « rien n’est acquis tant que tout n’est pas acquis ». Le moment venu, et avec le soutien de l’Algérie, il pourrait rappeler à toutes les parties concernées que c’est « le peuple du Sahara occidental », et non l’ensemble de la population du Maroc et du Sahara occidental (comme le suppose la proposition marocaine), qui doit valider tout accord par référendum. L’électorat pourrait être déterminé en actualisant le travail réalisé dans les années 1990 par la Commission d’identification de la MINURSO et James Baker.
L’exigence d’autodétermination
Tout accord conclu devra recueillir l’approbation de la majorité des Sahariens occidentaux, qu’ils vivent sous administration marocaine, qu’ils reviennent des camps de réfugiés en Algérie ou qu’ils appartiennent à la diaspora. Sans l’approbation d’une large majorité de cette population autochtone, tout accord conclu sans leur consultation serait contesté et instable. Le Maroc pourrait alors rétablir une répression sévère, une issue loin d’être souhaitable. En bref, malgré la tentation de reporter cette question, il est impératif d’explorer rapidement ce qui constitue une forme crédible d’autodétermination si le Polisario et l’Algérie veulent maintenir un dialogue constructif. Le référendum est l’outil traditionnel, mais d’autres voies vers l’autodétermination existent – la loya jirga afghane en est un exemple. Nécessité de garanties internationales
Le Polisario ne fait pas confiance aux intentions du Maroc, comme en témoigne de façon flagrante son rejet, en 2003, du référendum prévu par le plan de règlement ONU/OUA de 1991, fruit d’un accord mutuel. Il convient d’examiner rapidement la question des garanties internationales effectives pour tout accord conclu.
Le calendrier demeure crucial
Les États-Unis espèrent des progrès rapides, pouvant mener à un accord-cadre d’ici le milieu de l’année et à un accord final d’ici la fin octobre, date à laquelle le Conseil de sécurité doit examiner le renouvellement du mandat de la Mission des Nations Unies pour l’organisation d’un référendum au Sahara occidental (MINURSO). Compte tenu des questions à résoudre et des 18 années d’impasse, cet optimisme est de mise. Cela étant dit, la résolution 2797 demande au Secrétaire général de présenter, d’ici la fin avril, un examen stratégique du futur mandat de la MINURSO, « tenant compte du résultat des négociations », laissant entendre que le retrait éventuel de la MINURSO pourrait exercer une pression sur les parties. En l’absence de progrès, le retrait de la MINURSO, dont le rôle consiste à prévenir l’escalade des hostilités et à fournir aux membres du Conseil de sécurité et au Secrétariat de l’ONU les seules informations indépendantes sur l’évolution de la situation sur le terrain, serait irresponsable.
Le succès de tout accord dépendra d’un calendrier acceptable pour tous.
Les États-Unis, appuyés par leur Envoyé personnel, déploient des efforts considérables pour inciter les parties à ce conflit vieux de cinquante ans à parvenir à un accord. Après huit années d’impasse dans la recherche d’une solution, il s’agit d’un progrès. Mais ce progrès demeure fragile, car les obstacles sont de taille, notamment parce que le Conseil de sécurité a choisi de privilégier la proposition d’une des parties et que les États-Unis, ayant reconnu la souveraineté marocaine sur le Sahara occidental, ne sont plus perçus comme un médiateur impartial.
La contradiction entre un accord sur l’autonomie négocié à huis clos et le libre exercice du droit à l’autodétermination d’un peuple est peut-être insurmontable. En fin de compte, le succès de tout accord repose sur la tâche ardue de trouver une forme ou un calendrier d’autodétermination qui satisfasse le Polisario et l’Algérie et que le Maroc accepte. Cela exigera de l’imagination, car ni les incitations ni les pressions ne contraindront l’Algérie à accepter des conditions de règlement auxquelles le Polisario s’oppose. Les raisons de cette situation sont nombreuses et dépassent le cadre de cet article. Il n’en demeure pas moins que, faute d’accord entre le Maroc et le Polisario sur le contenu de l’autonomie et sur la question de l’autodétermination, l’impasse se poursuivra.
Christopher Ross a passé plus de vingt ans comme ambassadeur et diplomate américain en Afrique du Nord, en poste successivement à Tripoli, Fès et Alger pour le compte du Département d’État des États-Unis. Il a été ambassadeur des États-Unis en Algérie et en Syrie et envoyé personnel du Secrétaire général des Nations Unies pour le Sahara occidental de 2009 à 2017.